四、对减轻农民负担公共政策再决策的建议 （一） 构建城乡统一的公共财政体制 1．国家集权型财政体制带来的农民负担问题 农民负担过重的问题根源于中国不合理的国家集权型财政体制，长期以来的城乡二元经济体制，就是通过城乡分割的非公共财政体制实现的。集权型的财政体制是以城市为中心的体制，采取工商业（城市）中心，工商业剥夺农业、国有（营）工商业剥夺私营工商业的方式来集中中央的财力。"在国家集权型财政体制下，一旦国家选择以工业化作为其合法性的依据，它就必然要最大限度地控制所有的权力资源，以推动工业化的进程。由于长期的农业基础型财政体制的影响，我国的工商业相对十分落后，工业化资金的来源就在于最大程度地掌握农业生产剩余。……国家对农业剩余的控制也进一步从最初的流通领域而转向对生产、流通领域的全面控制。统购统销剥夺了农民对其剩余产品的支配权，工农业价格'剪刀差'将这一剥夺进一步加深。"（刘志广，2003，P47） www.wunong.net务农网- DCyvUkv#uWU5gGNn 国家采取的减轻农民负担的公共政策，事实上就是采用国家权力置配资源的过程。家庭联产承包责任制最大限度地解放了农民生产剩余产品的积极性，但经过几年的工商业的汲取，特别是1984年之后，城市改革发展需要汲取农业的资源，农村政策的使用达到极限，农民负担问题在1985年之后就凸现出来了。因此，就有了1985年的减轻农民负担公共政策的首度出台。随着改革开放后，经济的发展，特别是从乡镇企业到三资企业，再到民营经济的发展，私人市场（经济）也逐步发展起来。这样就形成了以城市为中心的国家和以民营经济为主的市场，共同从农业中汲取资源（包括人力资源--农民工），作为弱势产业的农业无论如何也不可能抵挡如此强烈的"抽血"，农民的生存空间和生活机会越来越窄。控制"三乱"、稳定正税、税费改革、减轻劳务等等，都没有触及这个根本性问题。 www.wunong.net务农网- {)Y]eIxf2O!f)Ckj 1994年的分税制改革，进一步强化了中央的财力，也就进一步增强了城市（工商业）汲取农业的能力，权力资源为城市改革所运用达到了极限，农业资源的被抽取，也就达到了极限。同时，这一改革还给地方财政，特别乡镇财政带来了空前的压力，进一步强化了乡村财政危机。乡村组织要正常运行，转嫁危机的对象就只有农民，如此一来，任何强制减轻农民负担的公共政策只能救一时，不能救长久。 2．城乡统一的公共财政体制的建立 公共财政着眼于公共需要，它是由所有社会成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出。建立公共财政就必须将广大的农村纳入公共需要角度上的国家财政轨道上来，因此，这就要求把城市和乡村作为一个共同的平等的主体，工商业和农业都是我国社会发展所必需的，都要得到重视，没有谁是中心，没有谁该为谁作出牺牲。如果说要有所牺牲的话，根据公共需要，由强势群体或强势产业向弱势群体和弱势产业作出牺牲。50多年的发展，特别是近26年来的改革开放，我们已经建立强大的工业基础，我们已有较强大的国力，优先发展重工业、优先发展城市，不再具有时代意义了。尽快将乡村纳入公共管理之中，平等地对待城乡经济，成为时代的要求。 www.wunong.net务农网- "fd%TFnnDJ(xCXvB 长期以来，对待"三农"问题的不平等是我们这个社会的最大的不平等，不管从宪政，还是从人权角度，都是说不过去的，宪法所赋予给人的美好的权利，在"三农"问题上看不到，而且这种最大的不平等，50多年来逐步固化为一般规则，使人们日益麻木，无法意识到问题的严重性，一旦有人提出归还"三农"应有的权利（权益）时，其阻力可想而知。"所有社会价值--自由和机会、收入和财富、自尊的基础--都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。"（罗尔斯，1998，P62）集权型的财政体制在建国初期，对农民的不平等符合国家利益，但时至今日，既不符合国家利益，也不符合农民利益，到了非改不可的时候了。解决农民负担问题，首先就得解决统一的公平正义的公共财政建立问题。不解决这个大的问题，一切具体的减负措施都不能从根本上解决农民问题。 务农网- :h8iPSA(zlO4[c3+ （二）构建财权与事权统一的公共产品供给体制 从农民负担不断增长的发展阶段，人们就能认识到农民负担过重问题根子在"上面"，大多数的农民负担是由各种"上级"以文件方式确立，交由基层去执行的。这些文件往往以刚性的言词，配以"一票否决"的考核标准，强令基层政府去执行。基层政府以及被征收的对象--农民是没有多少发言的余地的。 各种"上级"在下发各种文件的时候，都有冠冕堂皇的理由。最大的理由是发展农村经济，促进农村的现代化。农村的发展，农民奔小康，这些都是农民所需要的，但由谁来实现呢？这就涉及到农村公共产品的供给问题。现行农村公共产品的供给体制是一种自上而下的制度外供给体制，所有上级政府和部门都认为自己有这个职能，要实现这个职能就需要动用行政手段，让下级去落实，最终由乡镇政府去落实。乡镇政府也抱怨：不是乡镇要收费，是上级要收费。 www.wunong.net务农网- 7fBUwDZZS(l$~65T 农村公共产品的供给是农村发展是必需的，但是农村公共产品的生产成本应由谁来承担呢？从理论上讲农民交了农业税、农业特产税，农村公共产品应该由国家提供，正如城里人交了税后，公共产品由城市政府提供一样。城市道路桥梁、学校以及政府的经费从来都没有听说向城里人再征税，因为这些都是公共产品，应由政府来提供。但是，国家的事权在乡村是混淆不清的，国家推行的各种政策，大力发展农业的方针，国家在农村管理权的实现，这些成本都是由农民在税外提供的。甚至乡镇政府的经费都是由农民承担的，农村义务教育本应是国家的义务，现在成了农民的义务，修建校舍都得农民自己掏钱（不仅如此，政府还要下达校舍达标指标）。 国家权力对于农民经济生活的干预，在延续了多年的计划体制后，并未有多大的改善。从一定程度上说，国家权力干预农村生活为农村的发展创造了条件，但是本应由国家财政掏钱解决的公共产品供给成本，最终由农民掏腰包。于是，我们就不难理解农民负担过重的内在原因了。国家应保障对不同地区乡村基层的最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、"五幼保"等基础性公共产品的供给。如果基层机构的财力不足,则通过财政转移支付解决。国家职能在农村的实现，需要国家财政的支持，国家要实现在农村的事务，首先就要从财力上做准备，因此，构建乡村财权与事权一致的公共产品供给体制是减轻农民负担所必须的。应该做到不管是哪一个"上级"，如果要在乡村实现管理职能，为乡村提供产品，必须有合理合法的公共财政作支撑，如果公共财政无力支撑，就不应强行在乡村提供超越现实的公共产品。 www.wunong.net- Ij+409sTxb:g2{]K （三）构建乡村良性发展的制度变迁机制 1．税费制度变迁 从税费改革的过程来看，影响农民负担的税费在中央不断强制减轻中，顽固地增长着。即使最近几年在一些省市推行的备受关注的税费改革，也"只是对合法税费项目作出对当地政府和集体组织较为有利的硬性规定，不仅无根据地提高了农业税、农业特产税数量，而且把国务院关于农民承担'三提留五统筹'不超过上年农民人均纯收入5%的规定按5%的上限足额收取，同时，有的地方还在合法的税费之外，加进了其他收费项目。"（中科院，2002，P151）农民税费在不断"减轻"中增长,这一悖论本身就说明了这种公共政策是缺少效率的,但是由于在历史发展进程中不断强化,逐步形成了路径依赖,最后，要改变这种制度就必须采取交易费用极高的变革。 税费制度的不断改革，虽然在某一个阶段农民负担没有更快地增长，但是增长的趋势并没有消灭。"一个社会如果没有实现经济增长，那就是因为该社会没有为经济方面的创新活动提供激励。也就是说，没有从制度方面去保证创新活动得到最低限度的报偿和好处。"（诺思，2002，P9）推行税费改革的基层政府并不能从中得到好处，农民也不能看到这种改革能带来长久的好处，因此，必须从现有的制度依赖中跳出，进行税费改革制度创新。 www.wunong.net- {oZ))JH($6{_@Hcq 税费制度创新应该逐步与世界发达国家农民税费制度并轨，"世界各国都对农民施加补贴，2000年，美国对每公顷耕地的直接补贴是100-150美元，欧盟为300-350美元；我国却是少数几个向农业征收赋税的国家，农业税费摊到每公顷耕地上，约为100-130美元，我国农业的经营规模只有欧盟的1/40，美国的1/400。"（刘志广，2003，P48）长期向农业"抽血"不仅使农业失去了国家竞争力，也使农业的发展成了难题，直接后果是农村的发展危机。因此，税费制度变迁，主要着眼于建立一种规范政府的规制，用硬性的规制确定政府在若干年内逐步实现零税费，直至给予农业生产的直接补贴。 2．高等级阶层就业制度变迁 农业税费逐步减少后，最直接的冲击是乡村财政危机加剧。原有的乡村债务本就越积越多，切断向农民伸手补充财政缺口后，乡村的正常运转面临问题。乡村财政危机又威胁着乡村高等级阶层的就业，高等级阶层在乡村社会拥有更多的资源和权力，因此，税费制度变迁首先就要遭到这一阶层的抵制，历次通过精简机构和人员的公共政策来减轻农民负担都不胜而终，就是由于这一"行动集团"抵制的结果。"制度能否实现创新，便取决于由不同的人群组成的利益集体的选择。当一项制度安排虽然可以降低交易成本，并能够增加社会总福利，而又得不到实施时，原因就在于这项制度减少了某一利益集团的收益，他们为了集团的利益而继续维持一项不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么样减轻农民负担的政策措施都会触及这一阶层的利益，虽然制度变迁的对于社会总体来说，新制度的成本低于旧制度，但是对于乡村高等级阶层来说，新制度的收益小于旧制度的收益，由此可见，如果没有超越这一阶层的新的有力量的阶层（利益集团）出现，制度创新就缺少内生变量。 www.wunong.net- (MLPvnaGM#cZ)bZ8 推动高等级阶层就业制度变迁，可以从两个方面的实现制度创新。一是国家在乡村在职能定位，尽量收缩计划经济体制下形成的强政府、万能政府的管理模式。基层政府机构之所以不断扩张并无法遏制，一个重要原因就是政府加之乡村太多的国家职能，这种外在推动力，为高等级阶层就业提供了基础。如果政府在诸多方面收手，不去管不属于政府职能范围内的事务，再上无管理这些事务的财政支撑，当然就不可能设置不需要的职能部门，什么"七所八站"，没有管理职能的根本就不可能存在，即使存在也不会造成农民的负担。粮食部门、供销社原有的职能减少后没有给农民造成多少负担就是例子。砍掉乡村不需要的部门的管理权力，机构精简和裁员才有可能。这一措施是推动高级阶层就业制度变迁的外生变量。 二是变革等级社会为公民社会，取消一切不平等的制度和政策，实现宪政民主。"社会的经济的不平等应被这样安排，使它们①被合理地期望适合于每个人的利益；并且②依系于地位和职务向所有人开放。"（罗尔斯，2001，P61）财富和收入无法做到平等,但宪法赋予公民的平等权力，既是我们所追求的，也是我们能做到的，权力地位和领导职务向所有人开放，包括向农民开放，是我们应该做到的。当农民能够决定自己所需要的公共产品由谁来提供时，农民集团的自有权力才能得到巩固，才有可能抵制高等级阶层的侵权。农民阶层自组织能力的增强，是推动高等级阶层就业制度变迁的内生变量。靠政府的自觉，是难以解决政府机构精简问题的。 www.wunong.net务农网- ly)S@:TuaaqOS5z| 3．乡村自治制度变迁 "农民负担的实质，是在对农村剩余产品进行分配的过程中，国家、集体和农民之间分配关系的反映。而过重的农民负担，则反映了在新旧体制交替的时期，对三者之间利益进行调节的各种制度安排存在严重缺陷和不足。因此，探寻农民负担过重的根源，应从制度性因素着手进行研究。"（杨军，1995，P15）实行家庭联产承包责任制后，乡村集体经济事实上已不存在，但是由于传统政府管理体制的惯性，强政府的职能还需要在乡村推行，国家参与农村剩余产品的分配也需要一个组织去落实，非私有的土地产权也需要附着于某一经济体上，因此，从制度上分析集体经济组织的延续也就可以探究农民负担的根源。 集体经济组织事实上不存在，而村民自治组织（村委会）更多地体现为政治性的组织，特别是政府权力向村落延伸的组织，这就出现了代表农民经济利益的经济组织体的缺位。从理论上和实践上进一步推进农村改革就成了十分必要的了。而现存的体制内能体现农民经济组织体的机构，那就只有村民自治组织了。但是，村民自治组织的太强的政治性--既代表国家利益，又代表村民利益--影响着村民自治组织实现村民的经济利益，因此，只有对村民自治组织进行制度变迁才能达到代表农民利益的经济组织体的出现。 现行的村民自治制度是在村民民主的基础并不太厚实的基础上，由政府提供的一种强制性的制度变迁，政府在设计这种制度时带有较强烈的"统治者的偏好"，"如果新制度安排带给国民的收入较高而带给统治者的收益较低（由于统治者交易费用的缘故），那么在和原先制度安排进行比较时统治者可能会发现，建立这种新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在执行村民组织法时，村民自治带有很强的政府色彩，是原有"大队"的替代，也是原有"集体经济"的组织替代，虽然村委会并不具有集体经济组织的能力。村委会并不能真正意义上决定和提供乡村公共产品，税费中许多名目，虽说是借用村委会集体的名义收取，但由于村委会永远也无法真正完成刚性的上级"计算"出来的税费，因此，以集体名义提留的有限的费用，实际上都已上交了。有限的返还，大多不够村委会成员的劳务，更不用说提供公共产品。一旦国家又以各种美好的"愿景"，要求乡村发展某某时，从农民手上夺取几乎少得可怜的分配剩余，就是唯一的选择了。 新的制度安排，应该让村民实现真正的自治，这种自治不仅是有限的政治（民主）上的，更应是经济上的自治。乡村公共产品应由农民自己说了算，由村民自治组织去执行。乡村公共产品大多是农民自己的事，除了国家应该付钱去办的（如教育和公共卫生、基本社会保障等），应由农民自己决定，也就是说乡村的发展权，应由农民把握，政府只有指导权，没有强行推行的所谓"逼民致富"的权力，因为农民并未赋予政府这种权力。主权与治权的统一，是这一制度变迁的根本性的问题。经济是最大的政治，如果农民拥有乡村自主发展的权力，那么有了经济利益的自治就更能吸引农民参与，而不是被动地参与，这对乡村民主的发展也是非常重要的，是乡村良性发展的重要组织部分。 （作者：南京师范大学公共管理学院，江苏 南京，210024） 本文的删节稿发表在《中国行政管理》2005年第3期。 参考文献： （1）林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁和强制性变迁》，载于科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店,2003年。 (责任编辑：admin) |